四、作为审判组织的审判委员会之比较分析

审判委员会兼具多项职能，本部分仅对法院组织法和民事诉讼法交叉内容中的审判职能进行分析。作为司法改革的重点和难点之一，2018年法院组织法对审判委员会制度做了较大修改。民事诉讼法在审判委员会的规定上则一直没有做出调整。

（一）审判委员会制度在两部法律中的比较

通过比较，两部法律在审判委员会审判职能上的共同规定为“审判委员会讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审”。两部法律关于审判委员会规定的差异更为明显：

第一，审判委员会是否为该部法律明确规定的审判组织。法院组织法对此做出了明确规定，即在法院组织法层面，审判委员会是法定的审判组织形式。现行民事诉讼法的“审判组织”一章仅对合议庭和独任庭作出规定，没有规定审判委员会，也未将审判委员会审理案件作出对应的程序规定。

第二，关于审判委员会审判职能的规定不同。根据法院组织法的规定，审判委员会承担的审判职能包括两项：有权讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用，以及讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审。民事诉讼法在审判组织一章没有规定审判委员会，也没有规定审判委员会审理案件的类型，仅在民事诉讼法审判监督程序中规定了审判委员会“讨论决定对本院生效判决、裁定、调解书是否进行再审”的职能。

第三，关于审判委员会讨论案件的范围以及程序的规定不同。关于审判委员会讨论案件的范围和程序，法院组织法做了详细规定。由于民事诉讼法没有规定审判委员会讨论案件的职责，因此，民事诉讼法对审判委员会讨论案件的程序没有做出规定。

第四，民事诉讼法还规定了审判委员会对院长担任审判长或独任审判员时的回避问题有决定权，法院组织法中没有相应规定。

（二）通过比较分析发现的问题

“程序性是审判组织的动态属性，是审判组织理论得以实现的支撑和保障”。通过上述分析可以发现，虽然法院组织法对审判委员会讨论决定案件做出了较为详细的规定，但民事诉讼法上却没有对应的程序性规定予以支撑。为掌握审判委员会司法实践中的运行，本文对中国裁判文书网进行了初步检索。检索发现，虽然审判委员会讨论决定案件在所有民事案件中所占比例较少，但四级人民法院均存在审判委员会讨论决定案件的情形，其中包括审判委员会讨论决定后启动再审程序所做的民事裁定，也有审判委员会讨论决定后合议庭依据审判委员会决定作出的判决。结合对审判委员会制度的分析，发现审判委员会制度运行中争议可能存在于：

第一，当事人对哪些案件可以报请审判委员会讨论决定产生争议。法院组织法规定重大、疑难、复杂案件可以报请审判委员会讨论，但民事诉讼法并未作出相应规定，因此，司法实践中当事人对于哪些案件可以报请审判委员会讨论往往产生分歧。如，上诉人认为，“一审法院程序违法，本案案情简单、法律关系清晰，无需提交审委会讨论……”。如，再审申请人认为，“撤销一审判决、改变案由、影响当事人权益的案件必须以合议庭的方式开庭审理，并报审判委员会讨论”。再如，当事人对“有关事实的认定涉及民生，是否应当提交本院审判委员会讨论决定再做判决”的问题产生争议。再如，“一审经审判委员会讨论并作出判决后，被上级法院指令审理是否应当经审判委员会讨论”等等。

第二，四级法院的审判委员会审判职能能否各有侧重。通过检索发现，四级法院中，基层法院审判委员会讨论决定的案件主要为裁定启动审判监督程序的案件，讨论决定重大疑难复杂案件的数量较少；而中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审判委员会讨论决定启动审判监督程序案件的数量随法院级别升高而逐渐减少，审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的比例随法院级别的提升而逐渐升高。

第三，审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件时的程序应否在民事诉讼法上作出规定。民事诉讼法上没有规定审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的法律适用问题，造成了司法实践中当事人对审判委员会作为审判组织的适格性以及应否提交审判委员会讨论的疑问。在裁判文书说理上，人民法院一般这样表述：“根据《中华人民共和国人民法院组织法》规定，人民法院审理案件，由合议庭或者法官一人独任审理。各级人民法院设立审判委员会，审判委员会的职能是总结审判工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用和其他有关审判工作的重大问题。可见，案件是否经本院审判委员会讨论属于人民法院内部工作程序，不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条规定的严重违反法定程序的情形”。因此为“坚持审判委员会制度纯粹的法律性”，民事诉讼法能否对审判委员会讨论决定案件的程序做出规定，不仅事关审判委员会制度改革，也事关当事人诉讼权利的保障。

第四，作为审判组织的审判委员会与讨论案件时与其他审判组织之间的衔接。根据法院组织法的规定，提请审判委员会讨论重大疑难复杂案件要在合议庭申请的前提下方能进行，根据现行民事诉讼法的规定，只有普通程序的合议制审理的案件才有合议庭。而使用普通程序合议制审理的案件为重大疑难复杂新型的案件，或者使用其他程序审理转为普通程序合议制审理的案件。那么，对于使用其他审理程序或审判组织审理的案件，需要先转为普通程序合议制审理后，才能提交审判委员会讨论。因此，在民事诉讼法审判委员会的规定中，也应该考虑程序转换问题。

第五，当事人诉讼权利的保障问题。与法院组织法不同，民事诉讼法在规定审判组织及其职权的同时，还要对当事人的诉权予以保障。诉权和审判权构成了民事诉讼中一对基本的关系。因此，作为审判组织的审判委员会在讨论决定案件的时候，需要通过制定具体的诉讼程序对审判委员会讨论案件的权力进行保障，同时，这些条文的设计中也要加入有关当事人诉讼权利保护方面的因素。

五、法院组织法和民事诉讼法交叉内容的完善

法院组织法和民事诉讼法两部法律的交叉内容事关审级设置、四级法院的职能定位、审判组织与诉讼程序的衔接、具体诉讼程序的完善等内容，事关法院组织法和民事诉讼法的衔接以及整个民事诉讼法的设计和运行，其重要性不言而言。而诉讼程序就像一台设计精妙的机器，对其中一个零部件的调整都会起到牵一发而动全身的效果，需要慎重而行。由于篇幅所限，本部分仅围绕上述分析进行论述。

（一）关于审级制度

在我国，法院组织法上的审级制度和民事诉讼法上的审级制度之间存在着概念上的差异。法院组织法侧重于四级法院中上下级法院之间的分层设置；民事诉讼法上的审级制度主要指的是以两审终审制为主的审级设置以及四级法院审判职能的分层；法院组织法层面的审级制度也包括基于审判监督程序，四级法院各自的审理范围和权限，而民事诉讼法上的审判监督制度除了规定四级法院审理审判监督程序的案件外，更关注审判监督程序的程序设置，以保障审判监督程序功能的实现。

1.审级制度的新内涵

对审级而言，民事案件的审理是否实行三审终审制一直存在争议，不过目前的改革措施还是在两审终审制的框架之下进行。其一，民事诉讼法上以两审终审为原则，一审终审为例外的审级设置。随着民事诉讼法的修订，尤其随着小额诉讼程序的规定及适用，民事诉讼法上的审级已经由“两审终审制”发展为了“以两审终审制为原则，以一审终审制为例外”的审级制度。小额诉讼程序在基层法院案件审理中也将发挥越来越重要的作用，汤维建教授提出“将目前的基层法院的派出法庭改为小额法院”的构想。其二，越级上诉制度初建立。知识产权民事案件的越级上诉制度，改变了目前民事诉讼法中上诉审（第二审）为“向上一级法院”上诉的规定。不过由于我国尚未制定《知识产权诉讼特别程序法》，所以知识产权民事案件的审理是在民事诉讼法的制度框架下、对包括知识产权案件管辖等例外规定通过司法解释提供规范依据的形式实现的。同时，也不排除随着审判实践，新的需要适用越级上诉的纠纷出现。

2.四级人民法院审判职能的定位

四级人民法院的职能定位是诉讼制度改革的基础。根据最高人民法院《关于完善四级法院审级职能单位的改革方案》的规定以及最高人民法院关于调整案件管辖的相关规定，2022年底民事诉讼法（征求意见稿）第210条调整了高级法院和最高法院之间关于再审案件审理的规定。因此，经过本轮改革，绝大多数民事案件的一审在基层人民法院，而再审职能主要由高级人民法院承担。从这种意义上来看，四级人民法院职能定位改革目标能否实现，基层人民法院至关重要。因此，从员额配备到配套设施，似应尽量向基层人民法院倾斜。

3.关于小额诉讼程序的再考量

目前，争讼程序中实行一审终审制的程序仅为小额诉讼程序，小额诉讼程序没有规定上诉制度的保障。“上诉制度的首要功能是对当事人诉讼利益的救济”，司法实践中，对小额诉讼程序适用中争议最大的也是小额诉讼程序的强制适用和一审终审。为避免因缺乏对当事人上诉权的保障引发的其他纠纷，基层法院大多选择调解、和解等非诉讼方式解决小额纠纷。但随着2021年民事诉讼法的修订中对小额诉讼案件的上限提高，适用小额诉讼程序审理的案件量将会升高，如何解决小额诉讼程序中当事人诉讼权利的保障，同时兼顾诉讼效率，是小额诉讼程序需要进一步考量的。按照李浩教授的构想，可以通过建立小额诉讼程序内的救济方式，或者“许可上诉”制度得以实现。上述路径都意味着新的程序规则的构建，目前难度较大。较为可行的路径为充分利用民事诉讼法中的现行制度，达到保障当事人诉讼权利的目的。民事诉讼法第169条规定了小额诉讼程序转简易程序或普通程序的规定，在现行法律框架下，对于符合小额诉讼程序转换为简易程序或普通程序的，要充分保障当事人程序转换的权利，法院也应当依职权进行程序转换，以实现对当事人上诉权的保障，通过上诉程序保障当事人的诉讼权利，减少小额案件再审程序的启动。

4.关于审判监督程序

审判监督程序改革最大的难度在于对其定位，在现行审级制度下，是将其作为一种常规的救济程序进而完善相关配套制度，还是作为非常规救济途径进而采用相对严格的启动程序，是首先需要去确定的。因此，在民事诉讼法上实行三审终审制仍有争议的前提下，仍需在现行制度框架下通过一系列改革措施进行完善，使审判监督程序发挥其应有的纠错职能。在此仅举两例说明。如，第一，明确审判监督程序中三个主体的启动顺位。民事诉讼法明确规定了当事人提起再审之诉的条件和程序，也规定了人民检察院启动审判监督程序的后一顺位，对本院启动审判监督程序的顺位没有做出规定，仅在《审监解释》第21条做予以明确。因此，需要在民事诉讼法上对三种启动路径的顺位作出规定，指引当事人选择正确的救济路径。第二，明确本院启动审判监督程序中“确有错误”的认定。民事诉讼法中，人民法院启动审判监督程序的条件是“确有错误”，但是对什么样的情形属于确有错误的情形，则没有具体规定。司法实践中，通过上文数据初步分析可以看出，四级法院都有本院启动审判监督程序的案件，在再审裁定中也有的表述为“确有错误”，因法律没有明确规定，所以裁定中对何种错误则没有说明。但司法实践中对什么样的错误属于“确有错误”有着不同的认知，也有必要对本院启动审判监督程序条件予以明确，以方便当事人和人民法院的司法实践的适用。

（二）关于合议制与独任制

1.关于独任制的定位

通过上述分析，独任制已经成为民事案件审理中重要的审判组织形式，其不仅用于争讼案件中小额诉讼程序、简易程序的审理，还适用于部分二审案件的审理，因此，独任制无论从案件量还有审级看，其重要性得到了很大提高。因此，在法院组织法将独任制与合议制共同作为基本审判组织形式后，民事诉讼法与法院组织法的规定保持一致，也将是合理之举。

2.关于审判组织（审理程序）转换中应当注意的问题

合议制和独任制之间划分的基本依据案情的繁简，以使审判组织与案件的复杂程度相匹配。在将审判程序与审判组织解绑后，审理程序与审判组织的转换较以前复杂。通过对中国裁判文书网的检索发现，司法实践中，简易程序转普通程序的案件量最多，小额诉讼程序转普通程序（合议制审理）的案件量次之，小额诉讼程序转普通程序独任制审理的裁判文书尚未有检索数据。程序转换一般由独任法官或合议庭作出裁定，裁判文书中一般未对程序转换的事由作出说明。上述检索可以初步说明，司法实践中程序转换适用的并不多，程序转换更多的是法院依职权裁定的事项。由于程序转换、审判组织转换的复杂性，并非几句话可以说清，因此本文仅提出在程序转换时需要注意的几点：第一，注意程序转换、审判组织转换中当事人诉讼权利与法院审判权的综合考量。通过裁判文书检索可以看出，在程序或（及）审判组织的转换上，法院有较大的决定权，有时会因为审限原因考虑审理程序或（及）审判组织的转换。作为民事诉讼法律关系的一方，审理程序或（及）审判组织的转换会直接影响到当事人的诉讼权利，所以，民事诉讼法在做出程序或（及）审判组织转换时，辅之以具体化的、可操作的当事人诉讼权利的保障制度，使程序（审判组织）转换真正起到其应有的制度功能；第二，注意程序和审判组织转换的决定权。有学者提出，可以探索适用德国创设的独任制与合议制之间“案件转移与承接”的制度设计，其基本机理是独任法官将案件提交合议庭，由合议庭决定是否承接。这样的做法有其合理性，即将审判组织转换的决定权交由三个人组成的审判组织进行慎重考虑。不过在我国，合议庭一般为临时组成的审判组织，并非固定不变。因此，在程序的转换上，程序或（及）审判组织转换的决定权交由合议庭决定的前提是法官恒定为该合议庭的成员较为妥当。对于合议庭不固定的法院，采用实践中的做法，即审理程序或审判组织的转换报请庭长决定，亦属可行。其三，法官对程序、审判组织转换的释明（说明）。由于程序和审判组织的转换事关案件的审理期限、审判组织，也会涉及到回避问题，所以，对于法院依职权转换审理程序或（及）审判组织的，应当向当事人释明，并给当事人提供一定的期限，询问当事人是否需要申请回避等。

（三）关于审判委员会

法院组织法对审判委员会的审判职能作了规定，而在民事诉讼法中如何作出配套规定，是当前完善审判委员会审判职能和组织机制的重点。

第一，民事诉讼法中“审判组织”一章增加审判委员会讨论决定重大疑难案件的规定。法院组织法上规定了审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的职能，就需要民事诉讼法上作出明确规定，以给审判委员会讨论案件提供民事诉讼法上的依据。

第二，四级人民法院审判委员会审判职能应各有侧重。基层人民法院是否保留审判委员会是审判委员会改革中一个仍有争议的问题，长期来看，应逐渐减少基层法院审判委员会讨论案件及启动审判监督程序的职能。基层法院审判委员会审判职能的减少应通过诉讼制度的引导逐步实现。其一，随着审判重心的下沉，基层人民法院需要审判委员会参与案件事实认定的迫切性更为强烈，因此，可阶段性地允许基层法院审判委员会和合议庭成员一起组成大合议庭，共同参与案件的审理，以正确认定事实。其二，引导当事人通过上诉而非申请审判监督程序对基层法院作出的一审裁判进行救济。如实行再审案件预收费制度等，从而客观上减少基层法院审判委员讨论决定启动再审案件的数量。其三，在四级职能定位改革后，重大疑难复杂案件报送上级法院审理，客观上也可以起到减轻基层法院审判委员会讨论案件的数量。对于中级人民法院、高级人民法院而言，由于有基层人民法院和中级人民法院认定事实，审判委员会讨论重大复杂疑难案件中的法律适用问题更为合适。这种情形下，因不存在案件事实认定上的争议，可以借鉴二审不开庭审理的方式，由审判委员会和合议庭成员一起讨论决定案件的法律适用问题。

第三，报请审判委员会讨论的诉讼程序与人民法院内部工作程序的区分。由于涉及到当事人诉讼权利的保障，因此，在案件报请审判委员会讨论时，需要进一步区分其中属于民事诉讼法规定的程序事项与人民法院内部工作流程的界限。对于合议庭决定报请的，应当在民事诉讼法作出规定当事人申请回避的权利。而当事人对认为案件是否应当报请审委会讨论有异议的，则应附在报请报告上，向审判委员会作出说明。对于决定报请审判委员会讨论的案件，具体的报请程序可以通过内部工作程序予以规定。

第四，明确规定案件报请审判委员会讨论的为经普通程序合议制审理的案件。民事诉讼法修正后，普通程序包括普通程序独任制审理和普通程序合议制审理的案件。对于审判委员会讨论的案件，限于重大疑难复杂案件，其“前端”的审判组织及审理程序就应是普通程序合议制。因此，在民事诉讼法中明确规定，经合议庭审理后，仍需要提交审委会讨论的，才可以提请审判委员会讨论，以使当事人知晓。

第五，加大对当事人诉讼权利的保障力度。对于审判委员会成员作为合议庭成员共同参与案件审理的，人民法院通过履行告知程序，告知当事人享有的诉讼权利，如是否申请回避等。审判委员会对法律适用问题作出决定后，在裁判文书上，附加说明。

结语

基于对公平正义的永恒追求，改革永远在路上，对于两部有交叉内容的法律而言更是如此。审级制度是诉讼制度设置的基础，审判组织事关法院审判工作的正当性，二者的重要性不言而喻。但在这过程中，不能忽视作为制度核心的“人”——法官的重要性。无论是两审终审，还是一审终审，一位具有较高理论素养、丰富审判经验、居中裁判的法官都是案件得以公平审理的保障。无论是作为“金字塔”塔基中的基层人民法院的法官，还是更高层级法院的法官，其素质事关审判的质量，也决定了是否能真正解决纠纷、做到案结事了。因此，在改革与制度运行的过程中，应更加注重法官能力的培养与法官作用的发挥。加强法官培训，提升法官能力与素质；落实法官保障机制，保障法官依法履职；员额向基层法院倾斜，助力法官职业梦想的实现；合理设置考核措施，鼓励法官努力工作，让每位参与诉讼的当事人都真正感受到公平正义，感受到法律（法官）的威严与温情。