成化、弘治时期，一方面由于边商新引不售，内商守支，囤户囤积居奇等原因，另一方面由于中盐成本过大，所以盐商中盐的积极性已大不如前，正盐壅滞、私盐盛行，朝廷盐税收入不断下降，已接近入不敷出的窘境，国库日益枯竭。

因此，为彻底解决朝廷财政赤字，增加库银，朝廷欲再次对盐政进行一次大改革，于是，孝庙起用叶淇进行盐法改革。

叶淇针对当时盐政弊端，于弘治五年，在当时的内阁首辅徐溥的支持下开始进行变法。

变法首先在两淮地区推行，主要内容是盐商只须在地方盐运司缴纳足够银两，便可称掣食盐，然后各地方盐运司再把所得银两，统一解送到户部太仓进行管理，以分给各边镇购买所需物资，这一盐政变革又称‘叶淇变法’。

叶淇变法后，盐商即可以纳粮中盐也可以纳银中盐，这在一定程度上提高了盐商的积极性，朝廷的财政收入也大幅增加。

叶淇变法是缓和了一时的边防危机以及朝廷的财政危机，但是叶淇变法后，却导致边粟踊贵现象的产生。

而且，弘治五年所施行的叶淇变法进一步促进了囤户的发展。

叶淇变法前，朝廷朝政依然以开中法为主要中盐制度，盐商只有在边仓纳粟获得勘合后才准许到盐运司换取引纸然后赴场支盐，这个时期的囤户主要以称掣河盐、倒卖引纸为主要经营内容。

虽然此时已施行开中纳银制，但这只限于部分偏远或盐引壅滞地区，所以囤户仍然要依靠边商纳粟，然后贱收边商引纸，才能获得引纸，并囤积起来，待到支盐日期再高价卖与内商，然后从中赚取利润，因此，囤户在叶淇变法前就以为自己赚取了更多的经营资本。

叶淇变法后，商屯遭到极大破坏，而此时纳银中盐制又被合法化，囤户便可不再依靠边商，只要到盐运司纳银，便可获得引纸。

可以说，纳银中盐制的出台对囤户的发展再次起到推波助澜的作用，使其发展更加迅速。

囤户自身拥有巨大的资本作后盾，所以在盐商中的地位也不断上升，在盐法改革中也是一股不可忽视的力量，囤户已俨然成为朝廷盐政中的最大受益者与支配者。

正德末年，淮盐大壅，隆庆初年，虽然庞尚鹏仿小盐法疏通积盐，但是并未收到成效，反而淮盐壅滞更甚，至万历年间，鲁保实行浮课制度，即在正额盐引之上又外添一引，正所谓浮课多一引，则正引壅一引，导致万历年间大量盐引积压，最终使朝廷财政收入受到极大影响。

万历四十四年，两淮盐课便出现了停压现象。

朝廷于万历四十五年，任命户部专管盐政的山东清吏司郎中袁世振对盐法进行整顿，疏理积引，使盐法畅通，建立了盐业世袭商人专卖制度，从此结束了自唐朝以来对食盐所实行的官方专卖制度。

虽然每年朝廷制定各盐场产量时都把之前尚未支掣的盐量计算在内，即虽其所壅之引，原不在逐年额引之外，但每年仍存在积引，无法全部疏导完。

袁世振认为其弊端是病在不行见年之额引，而专行积年之壅引。

万历四十五年，袁世振制定‘纲册凡例’，决定实行新旧引兼行的支盐办法，即以行见引为主，附积引而渐疏之。

纲册凡例中规定：自今刊定以后（指十字纲册），即留与众商永永百年，据为窝本，每年照册上旧数，泒行新引，其册上无名者，又谁得钻入而与之争骛哉。

即只有入纲的盐商才享有买卖食盐的权利，并由子孙世代相传，受朝廷官府庇护，其他盐商则不得染指盐业生意，否则将被视为违法。