正所谓实干兴邦，空谈误国。
在刘备同意之后，秦瑱就带着孙乾从府内行出，准备开始办事。
途中还将简雍和诸葛瑾招了过来帮忙。
毕竟现在文官空缺极大，反倒是他们的军队正在整训，事务相对清闲。
闲着也是闲着，自然要将其活用起来。
眼下他承办了刘备的问题，可孙乾的问题却还未解决。
正好他也要出城选址，索性带着众人骑着马一路来到了寿春城外。
自从孙策离去之后，寿春城外的水坝就被刘备军给拆卸，而那些沟渠却还留在此处。
又因下雨沟渠积水，便有不少难民聚在两侧。
来到城外，一眼望去，只见难民四散于城外，将寿春四门围住。
有不少粥摊于城门边上摆开，不少军士严阵以待，防止灾民作乱抢粮。
以粥摊为线，灾民在城外由远及近搭建窝棚。
有来的早的还有帐篷，有来得晚的就用麻布支着挡雨。
整个场面十分无序，杂乱不堪！
随着秦瑱等人行出，一双双麻木的目光朝着他们看了过来。
其中老弱妇孺居多，眼中全无神采，满是对现状的麻木。
看着此状，似秦瑱、简雍等人均是一脸冷肃，唯独诸葛瑾年纪最小，见得此状，不由叹道：
“如今天气渐寒，百姓如此，如何抵御！”
“孙先生何不求主公下令让灾民入城安置？”
而他话一说出，孙乾便是一叹道：
“子瑜年纪尚小，哪里知其中凶险！”
“若是灾民不多，放入城中自也无事。”
“眼下灾民如此之众，一旦入城，必然生患。”
“再者城内早已人满为患，那些城内百姓亲族拖家带口前来，早已没了空房。”
“这些灾民在城外还能伐木取暖，若入了城中，又无灶可用，何处取暖？”
“三五成群容易生乱不说，就怕引起火来难以救援！”
说到此处，他便看向了秦瑱道：
“如今之景，军师想必也知详尽，现今不仅寿春，似西曲阳、阴陵等地都如此状！”
“难民扎堆，实难治理！”
而秦瑱在看了一会儿灾民状况之后，却反问道：
“吾观这些灾民似乎乱中有序，虽是聚在一处，却又泾渭分明，这是何故啊？”
从他的视角看去，灾民数量确实很大。
可与一般灾民不同，这些灾民似乎以几十数百人为一堆，扎堆在各处，互相之间似乎有分明的界限。
一听这话，孙乾便摇头道：
“此乃刘元颖之意也，他以灾民甚众，不可杂居为由，让在下以亭分之。”
“本为一亭的百姓安置一处，设一代亭长，用以分配各项物资。”
秦瑱听得此言，摇头笑道：
“似这等治民，久必生乱！”
“彼人既是难民，便须避齐拉帮结派，若以亭治之，不出三月，必有人反！”
这里便要提一句秦汉之时的治理体系。
在秦汉时主体治理体系是郡县制，而在郡县之下，还有更小的单位亭。
秦法规定，十里一亭，设亭长，十亭一乡。
就是简单而粗暴的将地理范围划分为一个治理区域。
这种政策本来就不科学，因为古代人烟稀少，有的村寨人口众多，有的人口较少。
若是平常，用亭长制度也能维稳，但赈灾之时，再用亭长制度，那就是祸乱之源。
毕竟灾民之中同样有利益分配，这种时候再以亭分之，就会造成人多的亭力量更强，灾民之间可能会为了水源、食物而私斗。
到了那个时候，官府即便出面，也解不了灾民之间的私怨。
一旦有人振臂高呼，就容易出乱子。
对于此事，孙乾自有说法，一听便即叹道：
“不瞒军师，实则城外每日皆有私斗之人。”
“在下也知此制不对，奈何事物繁杂，实在无暇顾及！”
“我也知先生之难，并非责备先生！”
秦瑱见状，自是好生安抚道：
“实则刘元颖治民确实不差，我也知他所想，必是欲熬过今冬，再让你以亭给他送回去！”
“如此倒是方便他日后安置，反倒让先生多受累来！”
“要依我之见，无论本地灾民还是外地灾民，皆当一视同仁。”
“眼下既是难民杂居，便可分而治之，你且安排下去，将亭打散，以户为基准，每户不管人口多寡，推一户长！”
“把十户编为一甲，设一甲长；十甲编为一保，设一保长；保甲之间编号，用以登记造册！”
“从今往后，日后不管发放粮食，还是安置房屋，皆以保甲为主。”
“若是每户之间生怨，就让甲长出面，两甲之间生怨，便让保长出面。”
“若有两保私斗之事，我军也溯源惩戒，不至于使民生怨。”
“若有那等作奸犯科之人，可由甲长上报我军处置。”
“如此，日后无论我等招工还是发放物资，都更为方便！”
保甲制自然也是后世的制度，始创于宋朝，直到民国时期还在使用。
现在他们难民最大的问题就是混乱无序，亭乡已经不再适用，因而需要一套新制度。
同样，这也是改革所需要的第一步，从基层治理体系搞起。
而这先进的保甲制自是把孙乾听得一愣一愣的，可随之他又是一喜道：
“军师此法极佳，在下正愁无法可解此事，若依此保甲之制，可解难民之乱也！”
说着，他一激动，便准备离去，吩咐手下人开始分配。
但秦瑱见之，却是一把将他拉住道：
“不急，且再观难民如今之状，一道定之！”
他常年治理，知道难民的问题不是一个保甲制便能解诀，当下又带着孙乾等人一路行出。
结果一到远处，便闻到一阵恶臭，远远看去，只见外围满是污秽粪便。
秦瑱见之，自是一指此地道：
“似这等污秽之物，疫病常从此生，不可任之由之。”
“当与城外挖出粪池，设立厕所，一保一厕，以每甲轮值，挑来堆放一处，搭建木棚避雨。”